Skip to main content

Die Generalversammlung

– GV TOP1: Schutz von Whistleblowern

Inhaltswarnung

Dieser Gremientext benennt unter anderem die Themen staatliche Unterdrückung, Menschenhandel und Drogenkriminalität. Bei manchen Personen lösen diese Themen starke Emotionen aus. Falls Sie zu den betroffenen Personen gehören, entscheiden Sie bitte selbst, ob Sie gerade in der Lage sind, sich mit dem Thema / diesen Themen zu beschäftigen, ob Sie das lieber zu einem späteren Zeitpunkt tun oder vorher bestimmte Maßnahmen ergreifen wollen.

Zusammenfassung

„Ohne Transparenz gibt es keine Verantwortung.“

Whistleblowing bezeichnet das Aufdecken von Fehlverhalten, Korruption oder Machtmissbrauch im öffentlichen Interesse. Hinweisgeber*innen leisten dadurch einen wichtigen Beitrag zu Transparenz, Rechenschaftspflicht und guter Regierungsführung. Dennoch bleibt ihr Schutz weltweit unzureichend: In vielen Staaten existieren keine umfassenden Gesetze oder die praktische Umsetzung bestehender Gesetze bleibt mangelhaft. Häufig erfahren Whistleblower*innen Repressalien wie Entlassung, Strafverfolgung oder gesellschaftliche Herabsetzung. Es bestehen bereits erste rechtliche (trans-)nationale Rahmenwerke, dennoch bleibt die internationale Schutzlage uneinheitlich, insbesondere bei grenzüberschreitenden oder multilateralen Fällen. 

Auf internationaler Ebene spielt die Konferenz der Vertragsstaaten des UN-Übereinkommens gegen Korruption (COSP) eine zentrale Rolle. In ihrer zehnten Sitzung im Dezember 2023 rief sie alle Staaten dazu auf, den Schutz von Whistleblower*innen zu stärken und die Korruptionsbekämpfung zu intensivieren. Das Büro der Vereinten Nationen für Drogen- und Verbrechensbekämpfung (UNODC) unterstützt diese Bemühungen durch technische Beratung und den Aufbau nationaler Schutzmechanismen.

Trotz dieser Fortschritte bestehen erhebliche Probleme. Lösungsansätze umfassen daher den Ausbau der bestehenden Richtlinien seitens der UN, technische und finanzielle Unterstützung von Staaten, die aufgrund mangelnder Eigenkraft auf Hilfe anderer Staaten angewiesen sind, eine engere Zusammenarbeit zwischen UN, Zivilgesellschaft und NGOs sowie die Schaffung klarer und transparenter Melde- und Schutzmechanismen innerhalb der Vereinten Nationen selbst. Die UN sollten dabei als Vorbild für Transparenz, Verantwortung und Schutz von Hinweisgeber*innen agieren, um weltweit glaubwürdige und wirksame Standards zu etablieren.

Punkte zur Diskussion

1. Welche globalen Mindeststandards sollten für den Schutz von Whistleblower*innen gelten? Beispiele könnten ein verstärkter Kündigungsschutz oder ein kostenloser Rechtsbeistand sein.

2. Wie können Staaten und andere internationale Organisationen eine sichere Meldung von Missständen gewährleisten?

3. Wie können die Vereinten Nationn selbst als Vorbild dienen? Gegebenenfalls durch eigene interne Richtlinien?

4. Wie lassen sich nationale Sicherheitsinteressen, der Schutz von Hinweisgeber*innen und das öffentliche Interesse an Transparenz vereinbaren?

5. Welche Unterstützung benötigen Staaten bei der Implementierung von Schutzprogrammen? Welche Rolle kann die UN bei der Koordinierung und Implementierung dieser Schutzmechanismen spielen?

6. Wie können Missbrauch und Falschmeldungen verhindert werden, ohne legitime Hinweisgeber*innen abzuschrecken? n als solche zu erkennen und sich dagegen zu wehren? 
4. Welche Rolle könnten und sollten nichtstaatliche Akteure vor Ort in der Bekämpfung von Desinformationskampagnen einnehmen? 

5. Wie kann ein Konsens zum Umgang mit Desinformation gefunden werden, während viele Staaten selbst Desinformation zur Umsetzung eigener Ziele verbreiten? 

Einleitung

Whistleblowing bezeichnet das Melden von Fehlverhalten oder unethischen Handlungen,  die im öffentlichen Interesse liegen – wie Korruption, Menschenrechtsverletzungen, Umweltverstößen oder Machtmissbrauch. In vielen Ländern fehlt ein rechtlicher Schutz dieser Hinweisgeber*innen allerdings gänzlich oder ist auf den öffentlichen Dienst beschränkt. Staatliche Geheimhaltungsgesetze oder nationale Sicherheitsinteressen dienen oft als Rechtfertigung für Repressalien oder strafrechtliche Verfolgung sowie anderweitige Abstrafung.

Quelle: Caleb Oquendo, https://www.pexels.com/de-de/foto/mann-der-schwarzen-blazer-tragt-3051576/

Whistleblowing hat in der Vergangenheit gezeigt, dass Hinweisgeber*innen eine entscheidende Rolle für öffentliche Kontrolle und institutionelle Integrität spielen. Sie decken Sachverhalte auf, die der Öffentlichkeit nur schwer oder gar nicht zugänglich sind. Für die Generalversammlung der Vereinten Nationen ist das Thema relevant, da Whistleblowing zentrale Prinzipien des UN-Systems berührt: Menschenrechte, gute Regierungsführung und den Schutz von Personen, die im öffentlichen Interesse handeln.

Hintergrund und Grundsätzliches

Prominente Beispiele von Whistleblowing

„Ohne Transparenz gibt es keine Verantwortung.“ Dieser Leitsatz steht im Zentrum der internationalen Debatte über Whistleblowing und den Schutz von Hinweisgeber*innen, doch was genau meint er?

Gemeint ist, dass nur durch das Offenlegen von Missständen Transparenz geschaffen werden kann. Viele Probleme bleiben im Verborgenen, nicht gesehen von der Öffentlichkeit. Whistleblower*innen bringen diese Probleme ans Tageslicht und machen auf sie aufmerksam.In den letzten Jahren hat sich das Thema zu einem zentralen Pfeiler demokratischer Kontrolle und institutioneller Integrität entwickelt. Besonders prominente Fälle wie jene von Edward Snowden und Frances Haugen haben die globale Aufmerksamkeit auf die Bedeutung von Whistleblower*innen gelenkt und verdeutlicht, wie entscheidend ihr Mut für eine funktionierende Öffentlichkeit ist.

Edward Snowden machte im Sommer 2013 die verdachtsunabhängige Massenüberwachung der Bevölkerung durch den US-amerikanischen Auslandsgeheimdienst National Security Agency (NSA) bekannt. Seine Enthüllungen lösten eine weltweite Diskussion über Datenschutz, Bürgerrechte und staatliche Überwachung aus.

Edward Snowden, 2014, bekannter Whistleblower | Quelle: Wikimedia Commons, Freedom of the Press Foundation

Wie Edward Snowden zeigt auch der Fall des Frances Haugen die Bedeutung von Transparenz. Frances Haugen veröffentlichte ab September 2021 über das Wall Street Journal interne Dokumente des Unternehmens Facebook (heute Meta). Diese zeigten unter anderem auf, wie das Unternehmen prominenten Nutzer*innen Sonderregeln gewährte, wie Algorithmusänderungen 2018 die Polarisierung verstärkten und wie unzureichend auf Probleme wie Menschenhandel und Drogenkriminalität reagiert wurde.

Aktuell beständige Regelungen

Beide Fälle machten deutlich, dass Whistleblower*innen nicht nur Missstände aufdecken, sondern dabei oft ihr eigenes Leben, ihre Karriere und ihre persönliche Sicherheit riskieren. Entlassungen, strafrechtliche Verfolgung und gesellschaftliche Herabsetzung sind in vielen Ländern noch immer die Regel. Auch können Whistleblower*innen einschneidende Veränderungen im Privatleben befürchten, wie diese Statistik zeigt:

Umfrageergebnisse zu Folgen aus 233 Fällen von Whistleblowing im Arbeitsumfeld | Quelle: Wikimedia Commons, https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/4/44/Surveyed_Consequences_of_Whistleblowing.png

Zwar existieren mittlerweile in zahlreichen Staaten erste rechtliche Schutzmechanismen – wie der Whistleblower Protection Act (USA, 1989) für die Vereinigten Staaten von Amerika oder die EU-Richtlinie (EU) 2019/1937, die europaweit Mindeststandards wie beispielsweise Kündigungsschutz oder Schutz vor Einschüchterung vorgibt. Sie verpflichtet die Mitgliedstaaten, Meldekanäle einzurichten und jährliche Statistiken über die Entwicklung der Anzahl von Whistleblowing-Fällen einzureichen. 

Dennoch ist auch in diesen Staaten der Schutz lückenhaft und das Risiko von Repressalien besteht fort. Zudem gibt es weltweit erhebliche Unterschiede, vor allem, wenn Enthüllungen internationale Institutionen oder grenzüberschreitende Vorgänge betreffen. Solche Fälle bewegen sich oft in rechtlichen Grauzonen – ein Zeichen dafür, dass der globale Schutz von Whistleblower*innen trotz Fortschritten noch immer unvollständig ist.

Aktuelles

Aktivitäten der UN

Die „Konferenz der Vertragsstaaten des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen Korruption“ (CoSP)  ist das wichtigste Entscheidungsgremium innerhalb der Vereinten Nationen in Bezug auf Korruptionsbekämpfung. Die CoSP tagt alle zwei Jahre und berät dabei über die Entwicklungen in der Korruptionsbekämpfung. Die Ergebnisse werden an das “Büro für Drogen- und Kriminalitätsbekämpfung” (UNODC) weitergeleitet, welches daraus neue Maßnahmen entwickelt. Auf ihrer zehnten Sitzung im Dezember 2023 hat die CoSP mit Dokument CAC/COSP/2023/L.12/Rev.1 alle Staaten dazu aufgerufen den Schutz von meldenden Personen voranzutreiben und Anstrengungen in der Korruptionsbekämpfung zu unternehmen. 

Sitzung der CoSP in New York | Quelle: Manuel Elias, UN Photo

Verantwortung anderer Akteur*innen

Auch Nichtstaatliche Akteur*innen (NGOs) setzen sich stark für den Schutz von Whistleblower*innen sowie ihrer Rechte ein und gehen dabei auch in den Dialog mit Unternehmen und vor allem politischen Akteur*innen. Ein Beispiel hierfür ist beispielsweise das “Government Accountability Project”, es ist eine 1977 gegründete US-amerikanische Organisation, die sich auf den Schutz von Whistleblower*innen spezialisiert hat und Whistleblower*innen beispielsweise durch Rechtsberatung und juristische Vertretung vor Gericht unterstützt. Sie vertrat unter anderem eine Zeit lang den Whistleblower Edward Snowden.Auch der Zivilgesellschaft und den Medien fällt hierbei eine bedeutende Rolle zu, da die Medien über Whistleblowing berichten und der Zivilgesellschaft somit die Grundlage bieten, Whistleblowing eigenständig zu bewerten und zu beurteilen.

Logo des Government Accountability Project | Quelle: Wikimedia Commons, https://commons.wikimedia.org/wiki/File:GAPlogo.jpg

Schwierigkeiten in der Umsetzung

Trotz dieser Fortschritte beim Schutz von Whistleblower*innen gibt es auch immer wieder Rückschläge. So sind beispielsweise mehrere europäische Länder bis heute ihren Pflichten aus der Richtlinie (EU) 2019/1937 des Europäischen Parlaments und des Rates nicht oder nur mangelhaft nachgekommen. Beispielsweise haben viele noch keine oder nur schwach wirksame Meldekanäle eingerichtet. Die EU-Kommission hat daraufhin vor dem Gerichtshof der Europäischen Union gegen die entsprechenden Staaten geklagt und unter anderem von Deutschland eine Strafzahlung in Höhe von mindestens 17.000.000€ wegen verspäteter Umsetzung der Richtlinie gefordert.Die verspätete Umsetzung beruht auch auf dem Problem, dass – wie im inneren Verwaltungssystem der UN selbst vorkommend – es Unklarheiten bei den Verantwortlichkeiten oder der organisationsübergreifenden Koordination gibt. Dies begünstigt einen Abschreckungseffekt und Vertrauensverlust.

Kernprobleme

Die Schwierigkeiten beim Schutz von Whistleblower*innen sind vielfältig und umfassen in der Regel folgende Hauptproblematiken:

1. Mangelnde Umsetzung bestehenden Rechts in der Praxis

Zwar existieren international und national Abkommen und Gesetze zum Schutz von Hinweisgeber*innen, doch in der Praxis klaffen oft große Lücken. Viele Staaten setzen Standards nur schleppend um oder schaffen Ausnahmen, die den Schutz aushöhlen; die Folge sind unklare Zuständigkeiten, fehlende anonyme Meldekanäle und unzureichende Sanktionen gegen Repressalien.       

2. Internationale und institutionelle Grauzonen

Enthüllungen, die mehrere Länder oder internationale Institutionen betreffen, bilden oft eine Grauzone ohne verlässlichen Schutz für die Whistleblower*innen. Dies liegt an unterschiedlichen Zuständigkeiten bei einer uneinheitlichen Gesetzgebung: wenn der Fall nicht einem Staat und der damit einhergehenden Gesetzeslage eindeutig zugeordnet werden kann, fehlt häufig bei allen Parteien das Zuständigkeitsgefühl. Daraus resultiert häufig, dass es keine Bemühungen zugunsten des Schutzes der Hinweisgeber*innen sowie der Vorantreibung von Gerichtsverfahren gibt.

3. Repressalien trotz gesetzlicher Rahmenbedingungen

Doch selbst bei vorherrschenden, klar definier- und anwendbaren Gesetzen drohen Whistleblower*innen Repressalien. Sie werden unter falschen Vorwänden entlassen oder öffentlich diskreditiert, häufig mit dem Ziel, deren Aussagen zu nichtigen oder andere potentielle Hinweisgeber*innen abzuschrecken. Rechtliche Schritte gegen solche Vorkommnisse sind oftmals langwierig und bringen Whistleblower*innen in öffentlichen Verruf, da sie durch die Unternehmen diskreditiert werden und Teile der Bevölkerung die Notwendigkeit dieser Offenlegungen nicht sehen, sondern lieber alles wie gewohnt weiterlaufen lassen wollen. Die Akzeptanz von Whistleblowing in der Gesellschaft ist noch immer sehr gering.

4. Ressourcen- und Kapazitätsprobleme

Viele Staaten wollen selbst den Schutz von Whistleblower*innen vorantreiben, können dies aber technisch, finanziell oder personell nicht stemmen, da ihnen die Ressourcen zum Einführen und Aufrechterhalten von sicheren Meldesystemen nicht zur Verfügung stehen.

Lösungsansätze

Wie kann diesen Problemen begegnet werden? Zunächst einmal könnte die Generalversammlung über einen Ausbau der internen Richtlinien, eine Erweiterung ihrer Empfehlungen um weitere Maßnahmen und die weiterreichende Implementierung der UN-Konvention gegen Korruption (UNCAC) diskutieren. Hierbei gilt es vor allem darauf zu achten, einen möglichst großen Konsens zu finden, damit eine Harmonisierung und Angleichung der Standards funktionieren kann. Eine Resolution könnte als Richtlinie gelten, an der sich die Staaten orientieren können, welche Maßnahmen zum Schutz von Whistleblower*innen sie treffen können und sollten. Während die UN-Konvention in vielen Teilen Ideen in Bezug auf den Schutz von Whistleblower*innen bietet, könnte eine Resolution Staaten zu konkreten Maßnahmen auffordern und gemeinsame Maßnahmen begründen.

Implementierung von Unterstützungsprogrammen

Ferner könnte ein Augenmerk auf Unterstützungsprogramme gelegt werden, welche den Staaten, die den Schutz von Whistleblower*innen nicht selbstständig vorantreiben können, Hilfe zukommen lassen, um sie bei diesem Vorhaben zu unterstützen. Dies kann von technischer und finanzieller Unterstützung bis hin zur Unterstützung bei der Kapazitätsbeschaffung reichen, selbstverständlich aber nicht auf diese Aspekte beschränkt. 

Eine Möglichkeit für ein solches Unterstützungsprogramm wäre für den finanziellen Aspekt beispielsweise die Einrichtung eines zweckgebundenen Finanzfonds unter Verwaltung der Vereinten Nationen oder für die technische und kapazitäre Unterstützung die Einsetzung einer Fachkommission oder eines Kontrollgremiums im Auftrag der Vereinten Nationen sein.

Zusammenarbeit mit NGOs

Ebenso kann die Generalversammlung in ihren Debatten ein Augenmerk auf die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft und Nichtstaatlichen Akteur*innen legen, um in ständig übereinkehrender Zusammenarbeit konstruktiv an einer fortwährenden Verbesserung des Schutzes von Whistleblower*innen zu arbeiten, beispielsweise durch ein Forum oder regelmäßige Berichterstattung. 

Auf Grundlage der Berichte oder des Forums könnten die Staaten eigenständig aber auch gemeinsam in Form der Vereinten Nationen weitere Maßnahmen beschließen oder bereits existierende Maßnahmen auf die Entwicklungen anpassen. Ein solches Forum könnte beispielsweise in Form einer jährlichen Zusammenkunft von einer Gruppe von Staatschefs, einer Gruppe von nicht-staatlichen Akteur*innen und einer Gruppe von Expert*innen auf dem Fachgebiet zustande kommen.

Verantwortung der UN als Vorbild

Den Vereinten Nationen kommt in dieser Thematik eine Vorbildfunktion zu. Sie müssen als normgebende Instanz ein Vorbild für Transparenz und effektive Schutzmechanismen sein und können Anreize für Institutionen schaffen sowie transparente Untersuchungsverfahren einführen.Die Vereinten Nationen müssen klare und feste Regeln vorgeben, an welchen sich die Staaten orientieren können, und gemeinsam für den Schutz von Whistleblower*innen kämpfen. Denn die politische und moralische Vorbildfunktion der Vereinten Nationen, sich für das Richtige einzusetzen, ist eine ihrer größten Stärken. 

Ferner müssen die Vereinten Nationen in sich transparenter werden und offener mit Fehlern und Missständen umgehen. Schließlich hatte die UN bereits selbst interne Fälle von Whistleblowing. Ein Präzedenzfall für den Whistleblower*innen-Schutz innerhalb der UN war der Fall um Caroline Hunt-Matthes. Sie ist eine ehemalige Mitarbeiterin des UN-Flüchtlingshilfswerks (UNHCR) und meldete Anfang der 2000er Jahre Fälle von internem sexuellen Missbrauch und mangelnden Disziplinarverfahren. Ein weiterer Fall ereignete sich um den schwedischen Diplomaten Anders Kompass, der ein leitender Mitarbeiter im Büro des UN-Hochkommissars für Menschenrechte war und 2014 interne Berichte über sexuelle Ausbeutung von Kindern durch französische UN-Friedenstruppen in der Zentralafrikanischen Republik veröffentlichte. 

Hinweise zur Recherche

Um Ihre eigene Länderposition zu recherchieren, können Sie als erstes schauen, wie Ihr Land zur UN-Konvention gegen Korruption (UNCAC) steht und sich in der Vergangenheit öffentlich hierzu bekannt hat.

Vielleicht hat Ihr Land (insbesondere das Innen- oder Außenministerium) hierzu bereits Dokumente veröffentlicht oder sogar schon Vorschläge und Stellungnahmen bei den Vereinten Nationen eingereicht.

Ein weiterer Anknüpfungspunkt ist es, zu recherchieren, wie sich Ihr Land in der Vergangenheit zum Thema Whistleblowing positioniert hat. Gab es evtl. in Ihrem Land bereits Fälle von Whistleblowing? Falls ja, wie hat sich Ihr Land verhalten? Oder hat Ihr Land schonmal Schutz für Whistleblower*innen bereitgestellt?

Insgesamt können Sie recherchieren, ob Ihr Land eher auf internationale Zusammenarbeit oder ein nationales Vorgehen setzt.

Weiter zum Schreiben des Positionspapiers (Schritt 5)
Weiter zum Schreiben des Arbeitspapiers (Schritt 6)

Glossar/Lexikon

CoSP: Konferenz der Vertragsstaaten des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen Korruption. Die Konferenz der Vertragsstaaten des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen Korruption (engl.: Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption) ist ein Entscheidungsgremium der UN, dass sich mit der Bekämpfung von Korruption und Machtmissbrauch beschäftigt.

Implementierung: beschreibt eine Form der Umsetzung, in diesem Fall die Umsetzung von theoretischen Rechtsnormen in praktisch angewandte Maßnahmen.

Korruption: Bestechlichkeit durch Geld, Macht oder andere Vorteile sowie direkter Machtmissbrauch. Korruption bezieht sich oftmals auf Personen in öffentlichen Ämtern, wie bspw. hochrangige Mitarbeiter*innen der Regierungen, die sich bestechen lassen.

Multilateral: mehrere Vertragspartner betreffend. Multilateralismus beschreibt die Zusammenarbeit mehrerer Staaten bei der Lösung politischer, gesellschaftlicher und technischer Probleme, welche grenzüberschreitend sind.

National Security Agency (NSA): der größte Auslandsgeheimdienst der Vereinigten Staaten von Amerika und zuständig für Spionage und Informationsgewinnung im Ausland.

Nicht-staatliche Akteure (NGOs): politisch aktive, aber nicht-staatliche Organisationen (engl. Non-Governmental Organizations), welche sich in inhaltliche Debatten einklinken, Druck ausüben und bestimmte Sachverhalte öffentlich publik machen.

Repressalien: Maßnahme, die auf jemanden gezielt Druck ausübt; in der Regel Straf-, Vergeltungsmaßnahmen

Repression: (gewaltsame) Unterdrückung von Kritik, Widerstand, politischen Bewegungen, individueller Entfaltung, individuellen Bedürfnissen

UNCAC - UN-Konvention gegen Korruption: Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Korruption, es ist der erste weltweit völkerrechtlich bindende Vertrag zur Bekämpfung der Korruption. Er verpflichtet die Vertragsparteien zur Bestrafung verschiedener Formen der Korruption gegenüber Amtsträgern und zur internationalen Zusammenarbeit.

UNODC - Büro für Drogen- und Kriminalitätsbekämpfung: Einrichtung für die Kriminalitätsbekämpfung und somit Teil des UN-Sekretariats. Das Büro für Drogen- und Verbrechensbekämpfung ist weltweit führend am Kampf gegen illegale Drogen und internationales Verbrechen beteiligt.

Wall Street Journal: internationale Tageszeitung, die in New York City vom Verlag Dow Jones & Company herausgegeben wird. Die Zeitung erscheint auf Englisch, Japanisch und Chinesisch. Das Wall Street Journal ist anhand der Auflagenzahl die zweitstärkste Zeitung der USA und sehr populär.

Whistleblower Protection Act (USA, 1989): Rechtsverordnung, die den meisten Bundesangestellten, welche Rechtswidrigkeiten, Verschwendung, Korruption und sonstiges Fehlverhalten der Regierung aufdecken, Schutz bietet. Insbesondere schützt der Whistleblower Protection Act diese Angestellten vor nachteiligen Personalmaßnahmen, die als Vergeltungsmaßnahmen für ihre Whistleblowing-Aktivitäten ergriffen werden.

Ein ausführliche Erklärung von UN oder völkerrechtlichen Begriffen finden Sie auch im UN-ABC und im Völkerrechts-ABC.

Wichtige Dokumente und Quellen