– GV TOP2: Die Finanzierungskrise der UN
Kurzzusammenfassung
Das Finanzierungssystem der Vereinten Nationen (United Nations, UN) steht vor drei zentralen Problemen: Erstens reichen die Pflicht- und freiwilligen Beiträge nicht aus, um alle Strukturen und Programme zu finanzieren. Zweitens sind freiwillige Beiträge zunehmend zweckgebunden und nicht langfristig angelegt, was die flexible und effektive Arbeit der UN einschränkt und zudem häufig zu einem Machtungleichgewicht zwischen Geldgebern und Betroffenen führt. Drittens führt das System der nach Finanzkraft geordneten Pflichtbeiträge dazu, dass die wenigen reichen Länder den Großteil der Finanzierung tragen und dies häufig als Druckmittel für ihre eigenen Interessen nutzen.
Das aktuelle UN-Beitragssystem basiert auf der wirtschaftlichen Zahlungsfähigkeit der Staaten. Unvollständige oder verspätete Zahlungen behindern die Arbeit der UN zusätzlich, wobei Artikel 19 der UN-Charta einen Entzug des Stimmrechts in der Generalversammlung vorsieht, wenn der Beitragssatz von zwei Jahren nicht gezahlt wurde. Abseits von dieser Regelung hat die UN jedoch kein Druckmittel, um die Beiträge einzufordern.
Mögliche Lösungsansätze umfassen eine stärkere Priorisierung der zu finanzierenden UN-Kernaufgaben, um Kosten zu senken. Außerdem könnten verschiedene Anreize diskutiert werden, um pünktliche und vollständige Zahlungen der Staaten sicherzustellen. Zudem kann diskutiert werden, ob mehr Sonderorganisationen aus Pflichtbeiträgen finanziert werden sollten, um die Abhängigkeit von zweckgebundenen Geldern zu reduzieren. Nicht zuletzt steht auch die Daseinsberechtigung der UN in der heutigen Form zur Debatte.
Punkte zur Diskussion
2. Wie kann besser ausgeglichen werden, dass reiche Staaten mehr faktisches Mitspracherecht bei der Umsetzung von Projekten haben und ärmere Staaten mehr Lasten der Umsetzung tragen müssen?
3. Wie könnten Anreize für die Staaten geschaffen werden, ihre Beiträge vollständig zu zahlen? Ist es wichtiger, dass sie pünktlich zahlen oder dass sie vollständig zahlen?
4. Welche Kernaspekte der Vereinten Nationen müssen unbedingt immer finanziert sein? Wo liegen die Prioritäten? Was sollen die Vereinten Nationen leisten können?
5. Welche Rolle kommt Internationalen Organisationen bei der Finanzierung der Arbeit der UN zu?
Hauptteil
Einleitung
“Gelähmte Vereinte Nationen”, “massive Haushaltskrise” und “symbolhaft stehende Rolltreppen”. So machen Medien wie die tagesschau auf ein Problem aufmerksam, das die Grundlage der Vereinten Nationen betrifft: Ohne Geld keine Strukturen zur internationalen Zusammenarbeit.
Am Ende des Jahres 2023 hatten nicht alle Mitgliedsstaaten ihren Beitrag bezahlt: kein neues Problem. Die dadurch entstehenden Lücken in der Finanzierung tragen aber zunehmend folgenreichere Früchte: Die Krisen in der Welt werden komplexer und zahlreicher. Sie machen mehr Friedensmissionen und humanitäre Hilfe notwendig, und sie verschärfen Konfliktlinien in Fragen der Mitsprachemöglichkeiten. Das zeigt sich beispielsweise, wenn Projekte der WHO zunehmend von privaten Akteuren statt der Mitgliedsstaaten finanziert werden. Wer das Geld gibt, hat Einfluss darauf, wofür es eingesetzt wird. Das kann dann beispielsweise dazu führen, dass Impfungen deutlich besser finanziert sind als Maßnahmen zur Verbesserung der mentalen Gesundheit. Denn privaten Akteuren sind häufig klar messbare Ergebnisse wichtiger als die Zufriedenheit der Bevölkerung eines Mitgliedsstaates.
Die Situation ist zweifelsohne komplex. Doch beeinflusst die Finanzierung der Vereinten Nationen so sehr wie kaum ein anderer Faktor, wie gut und gerecht die internationale Zusammenarbeit funktioniert. Wer eigentlich wirklich wie viel Macht und Mitspracherecht hat, zeigt sich vor allem an diesen Strukturen.
Hintergrund und Grundsätzliches
Beitragsberechnung
Das Finanzierungssystem der Vereinten Nationen funktioniert aktuell nach dem Grundsatz: “Wer viel hat, zahlt auch mehr”. Da den Vereinten Nationen die reichsten und auch die ärmsten Länder der Welt angehören, wird die jeweils aktuelle Finanzkraft der Mitgliedstaaten berücksichtigt. Wie viel ein Staat jährlich bezahlen muss, also der jeweilige Beitragssatz, wird mit Hilfe des sogenannten Beitragsschlüssels berechnet. Der wiederum wird alle drei Jahre neu festgelegt, um aktuellen Entwicklungen gerecht zu werden. Als Grundlage für diese Festlegung dient die relative Zahlungsfähigkeit der Länder, wofür in der Regel das Bruttonationaleinkommen als Maßstab dient. Außerdem gibt es Nachlässe auf den Beitragssatz für Staaten mit hoher Auslandsverschuldung und/oder niedrigem Pro-Kopf-Einkommen. Diese Nachlässe führen zu entsprechenden Zuschlägen auf die Beitragssätze der Industrieländer.
Pflichtbeiträge und freiwillige Beiträge
Wichtig ist auch, zwischen Pflichtbeiträgen und freiwilligen Beiträgen zu unterscheiden. Die Pflichtbeiträge finanzieren einerseits die zentralen UN-Organe, also zum Beispiel die Sitzungen der Generalversammlung oder das Personal in der Verwaltung der UN. Das nennt man auch ordentlichen UN-Haushalt, weil dieses Geld praktisch die UN selbst als Institution finanziert. Andererseits werden durch die Pflichtbeiträge auch die Haushalte der Friedensmissionen sowie der Pflichtteil der Haushalte von UN-Sonderorganisationen und -Programmen (zB. WHO, UNHCR oder UNICEF) finanziert. Die freiwilligen Beiträge sind zusätzliche Gelder, die von den Mitgliedstaaten an das UN-System gezahlt werden. Auch diese kann man noch mal in zwei Kategorien einteilen: Die Kernbeträge und die zweckgebundenen Mittel. Kernbeträge dürfen die Organisationen flexibel ohne Rücksicht auf Meinungen der Geldgeber*innen verwenden, je nachdem wo gerade Bedarf besteht. Bei den zweckgebundenen Mittel entscheiden diejenigen, die das Geld bezahlen, darüber, wofür es eingesetzt werden darf. Es ist also an die Bedingung geknüpft, für eine bestimmte Sache oder ein bestimmtes Projekt ausgegeben zu werden.
Verspätungen und Zahlungsausfall
Wenn ein Staat seinen Beitrag nicht vollständig und/oder nicht rechtzeitig bezahlt, werden zwei Artikel der UN-Charta relevant: Artikel 17 und 19.
In Artikel 17 haben sich die Mitgliedstaaten darauf geeinigt, dass die Kosten der UN von den Mitgliedern getragen werden - nach dem von der Generalversammlung festzulegenden Verteilungsschlüssel.
Artikel 19 regelt, was passiert, wenn ein Mitglied im Zahlungsrückstand ist: Wenn mehr als die Beträge von zwei Jahren geschuldet werden, verliert das Mitglied das Stimmrecht in der Generalversammlung. Diese kann das Stimmrecht aber wieder gestatten, wenn der Mitgliedstaat nicht selbst verantwortlich dafür ist, das Geld nicht gezahlt zu haben. Das kann vor allem im Falle eines bewaffneten Konfliktes oder Bürgerkriegs der Fall sein, andere Gründe könnten Naturkatastrophen oder Gesundheitskrisen sein.
Außerhalb dieser Regelung in der Charta haben die Vereinten Nationen keine Druckmittel, um Geld einzufordern, das noch nicht gezahlt wurde. Die einzige Möglichkeit ist aktuell also, an die jeweiligen Mitgliedsstaaten zu appellieren und Druck aufzubauen, indem öffentlich darauf hingewiesen wird, welche Beträge noch nicht bezahlt wurden.
Ursachen für ausbleibende Zahlungen sind in vielen Fällen nationale Sparprogramme oder Finanzkrisen. Oft sind ausbleibende Beitragszahlungen aber auch an politische Erwägungen gekoppelt. Gerade den reichen Staaten dient der hohe Beitragssatz als wirksames Druckmittel für ihre eigenen Interessen. Daher lohnt sich immer auch ein Blick darauf, welche Staaten ihre Beiträge noch nicht gezahlt haben, statt nur zu schauen, wie groß das Finanzloch ist: Allein die 5 größten Beitragszahler machen über 50 % der Summe aller Pflichtbeiträge aus und mit den nächsten 24 größten von insgesamt 193 Staaten kommt man sogar auf über 90 %.
Probleme und Lösungsansätze
Im Finanzierungssystem der UN lassen sich im wesentlichen drei Probleme erkennen:
1. Die Vereinten Nationen kosten mehr Geld als sie tatsächlich zur Verfügung haben. Sowohl in den durch Pflichtbeiträgen, als auch in den durch freiwillige Beiträge finanzierten Strukturen gibt es erhebliche Finanzierungslücken. Ohne die freiwilligen Beiträge wären die Vereinten Nationen nicht funktionsfähig.
2. Die freiwilligen Beiträge sind immer häufiger zweckgebunden und kaum langfristig ausgerichtet. Dadurch wird es zunehmend schwieriger dafür zu sorgen, dass das Geld letztendlich da ankommt, wo es am dringendsten gebraucht wird.
3. Das Ungleichgewicht der Finanzkraft der einzelnen Staaten führt zu einem faktischen Ungleichgewicht im Mitspracherecht auf internationaler Ebene. In der Generalversammlung stehen sich meist die Finanzmehrheit der wenigen großen Zahler und die Stimmenmehrheit der geringsten Beitragszahler gegenüber. Zwei Seiten, deren inhaltliche Prioritäten sich sehr unterscheiden. Das führt unter anderem dazu, dass die meisten finanzstarken Staaten lieber mittels freiwilligen Beiträgen in die UN investieren, da sie dort die Kontrolle darüber haben, wofür das Geld verwendet wird. Dieses Vorgehen schwächt jedoch die Kernidee der UN von multilateraler Diplomatie und Zusammenarbeit.
Um Lösungen für Problem 1 - der Differenz von finanziellen Bedarfen und Mitteln - zu finden, können Sie sich als Delegierte zunächst fragen, was genau eigentlich finanziert werden soll: Wo sollten die Prioritäten der UN liegen? Was sollte die UN auf jeden Fall leisten können? Bei der Frage nach den Prioritäten könnte man diskutieren, ob vielleicht ein größerer Anteil der Pflichtbeiträge in die Sonderorganisationen fließen sollte. Aktuell besteht die UN aus einem sehr großen Verwaltungsapparat, der unter anderem sehr hohe Personalkosten verursacht. Hier kann man sich folgende Fragen stellen: Soll die UN eine eigene, sich selbst verwaltende Institution sein? Das verursacht zweifelsohne mehr Kosten, bietet aber auch den Vorteil von mehr Stabilität und Unabhängigkeit. Oder ist sie eher eine Ebene der internationalen Zusammenarbeit, auf der regelmäßige Konferenzen und Treffen der Staaten organisiert werden?
Problem 2 - die Zweckgebundenheit der freiwilligen Beiträge - könnte man ebenfalls angehen, indem ein größerer Anteil der Pflichtbeiträge in die Sonderorganisationen fließt, weil die Sonderorganisationen dann weniger abhängig von zweckgebundenen Förderungen wären und freier sowie langfristiger planen könnten, wofür die Gelder genutzt werden. Weiterhin kann gefragt werden, wie man mehr Anreize für die Staaten schaffen könnte, die Finanzierung vollständig und pünktlich zu leisten. Für die Staaten, die ihr Stimmrecht in der Generalversammlung nur dank Artikel 19 Satz 2 der UN-Charta nicht verlieren (s. oben), gibt es einen Vorschlag des Committee of Contributions für ein Mehr-Jahres-Zahlsystem: Staaten, die in einem Jahr nicht (vollständig) zahlungsfähig sind, können ihre Beiträge in Raten zahlen und auf Jahre hinauszögern, in denen sie zahlungsfähig sind - was in manchen Fällen bereits so gehandhabt wird. So könnte diskutiert werden, ob die Einführung der grundsätzlichen Möglichkeit, in flexiblen Raten zu zahlen, genug Anreiz schafft, innerhalb der Fristen und insgesamt vollständig zu zahlen. Auch könnten theoretisch die Pflichtbeiträge gesenkt und dafür die Strukturen der UN entsprechend abgebaut werden, um Ausgaben zu senken.
Diskutieren kann die Generalversammlung auch, ob das Stimmrecht - anstatt an die Regelmäßigkeit von 2 Jahren - an einen Mindest-Prozentsatz des Beitragssatzes gekoppelt werden sollte. Das würde bedeuten, dass weniger entscheidend ist, ob ein Staat mindestens alle zwei Jahre den vollständigen Beitragssatz bezahlt hat, sondern eher, dass jedes Jahr zum Beispiel ein Viertel des Beitragssatzes gezahlt wurde. Da dafür die Charta geändert werden müsste, bräuchte es jedoch eine ⅔-Mehrheit der Mitgliedsstaaten. Eine mittelfristige Lösung für Problem 2 könnte in effektiverer Zusammenarbeit der UN-Verwaltungen hinsichtlich der Planung und in intelligentem Fundraising bestehen, um höhere freiwillige Beiträge und Spenden von anderen Institutionen als Staaten zu erzeugen und sie effizienter einzusetzen. Das Problem des Machtungleichgewichts würde man so jedoch wahrscheinlich nicht lösen.
Für Problem 3 - dem Ungleichgewicht der Finanz- und daher Mitspracherecht der Staaten - könnte man diskutieren, ob mehr Sonderorganisationen von Pflichtbeiträgen finanziert werden sollten. So könnte mehr Kontrolle und Entscheidungskraft darüber, wofür die Gelder genutzt werden, gleichberechtigt und diplomatisch ausgeführt werden. Denn so wäre weniger von den Interessen einiger weniger wohlhabender Staaten oder Organisationen abhängig, was im einzelnen finanziert wird und was nicht.
Alles in allem hängt die Leistung der UN stark davon ab, ob sie sich selbst finanzieren kann; denn ohne Finanzierung keine Aktivitäten. Gerade in der aktuellen Zeit multipler Krisen ist multilaterales Handeln wichtiger denn je. Wir sehen jedoch die systematische Schwächung von UN-Institutionen, die nicht zuletzt auch die Frage danach stellt, ob die internationale Gemeinschaft gewillt ist, die Finanzierung der UN zu reformieren, um ihr somit neues Leben einzuhauchen.
Hinweise zur Recherche
Auf der Website des Committee on Contributions der Generalversammlung findet sich eine Übersicht dazu, wann welche Staaten ihre Beiträge in welchem Umfang gezahlt haben und wie die Beitragssätze seit Gründung der UN für die einzelnen Länder festgelegt wurden. Außerdem wurden auf dieser Seite zahlreiche Statements, Analysen und Reporte des Generalsekretariats gesammelt, die die Verbesserung der finanziellen Situation zum Thema haben.
In dem Finanzierungs-Report der UNHCR findet sich ebenfalls eine detaillierte Liste der Länder und ihrer Beiträge. Solche Berichte werden in der Regel von jeder Organisation und jedem Projekt veröffentlicht, das auf öffentliche Gelder und Spenden angewiesen ist, so auch zum Beispiel von der WHO. Auch Veröffentlichungen des Außenministeriums können einen Eindruck davon vermitteln, welche Projekte der jeweilige Staat finanziell unterstützt. Um einen weiterführenden Einblick zu erhalten lohnt sich auch ein Blick auf die Website der DGVN zu diesem Thema.
Lexikon
Beitragssatz
Beitragsschlüssel
Bruttonationaleinkommen
Committee of Contributions
Friedensmissionen
humanitäre Hilfe
Industrieländer
multilaterale Diplomatie
ordentlichen UN-Haushalt
Pflichtbeiträge
Pro-Kopf-EinkommenUN-Charta
UNHCR
UNICEF
WHO
Quellenangaben und weiterführende Links
Besonders hilfreiche Quellen
Scale of assessments for the apportionment of the expenses of the United Nations: requests under Article 19 of the Charter. A/RES/78/2. 05.10.2023. https://digitallibrary.un.org/record/4025277?ln=en&v=pdf#files - Resolution der Generalversammlung in der die aktuelle Ausnahme von Art. 19 UN-Charta für Comoros, Sao Tome and Principe and Somalia beschlossen wird (Englisch)
DGVN: Was ist der UN-Haushalt? https://dgvn.de/finanzierung-der-un/un-haushalt - Grundlegende Informationen zum Finanzsystem der UN (Deutsch)
DGVN: Welche Beiträge leisten die Mitgliedstaaten? https://dgvn.de/finanzierung-der-un/beitraege-mitgliedstaaten - Grundlegende Informationen zum Finanzsystem der UN (Deutsch)
Bundeszentrale für politische Bildung: Finanzierung der Vereinten Nationen. 02.02.2011 https://www.bpb.de/themen/internationale-organisationen/vereinte-nationen/48604/finanzierung-der-vereinten-nationen/ - Grundlegende Informationen zum Finanzsystem der UN (Deutsch)
Ronny Patz: Verwaltung und Haushalt - Beitragsschlüssel für den Haushalt der Vereinten Nationen 2019 bis 2021. 24.12.2018. https://zeitschrift-vereinte-nationen.de/publications/PDFs/Zeitschrift_VN/VN_2019/Heft_5_2019/13_Patz_Heft_VN_5-2019_1-10-2019_web.pdf - Einschätzung des UN-Finanzssystems (Deutsch)
Weitere Quellen
REPERTORY OF PRACTICE OF UNITED NATIONS ORGANS - Chapter IV — The General Assembly - Article 19 https://legal.un.org/repertory/art19.shtml?_gl=1*1jaw0tl*_ga*MTcwMzk0ODQxMy4xNjk5MTE3NTY0*_ga_TK9BQL5X7Z*MTcyODQ1Nzc3OS4xNC4xLjE3Mjg0NTg5NjUuMC4wLjA. (Englisch)
Kathrin Hondl und Matthias Ebert: Die gelähmten Vereinten Nationen. 14.07.2024. https://www.tagesschau.de/ausland/europa/un-finanzkrise-100.html#:~:text=Es%20klafft%20eine%20Milliardenl%C3%BCcke,sind%20wieder%20mal%20im%20R%C3%BCckstand (Deutsch)
Rules of procedures and comments: https://www.un.org/en/ga/about/ropga/index.shtml (Englisch)
How WHO is funded: https://www.who.int/about/funding (Englisch)